一、《实施意见》出台的背景和过程

2016年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》），要求各省（自治区、直辖市）党委和政府结合实际制定本地区社会组织管理制度改革的具体实施意见，做好贯彻落实工作。

按照省委领导批示要求，在省委深改组社会治理体制改革专项小组（以下简称“专项小组”）的指导下，省民政厅于2016年6月底起草了我省《实施意见（讨论稿）》，并召开座谈会广泛听取相关意见。7月底，省民政厅将修改完善后形成的《实施意见（征求意见稿）》报送至专项小组。8月，专项小组将《实施意见（征求意见稿）》发给42个省直部门征求意见。省民政厅根据各单位反馈的意见，对《实施意见（征求意见稿）》再次进行了完善。

2017年2月，省政府第99次常务会议审议了《实施意见（送审稿）》。5月3日，第26次省委常委会审议通过了《实施意见（讨论稿）》。5月24日，经省委、省政府同意，省委办公厅、省政府办公厅印发了《实施意见》。同时，根据省领导指示要求，省民政厅会同省公安、安全、外办、网信等部门，制定了《关于建立和完善社会组织涉外活动监管机制的意见》，作为《实施意见》的配套文件，以省社会组织管理工作领导小组名义下发执行。

二、《实施意见》的主要内容

《实施意见》共十部分三十五条，肯定了社会组织在我省经济社会发展中的重要地位和积极作用，明确提出了当前和今后一个时期推进社会组织改革发展工作的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务，统筹确定了一系列政策措施，是指导当前和今后一个时期全省社会组织改革发展工作的纲领性文件。

第一部分“充分认识做好社会组织工作的重要性和紧迫性”。

《实施意见》明确了“社会组织是社会主义现代化建设的重要力量”，肯定了改革开放特别是党的十八大以来，我省社会组织在促进经济发展、繁荣社会事业、创新社会治理、扩大对外开放等方面发挥的积极作用，并坚持问题导向，指出了我省社会组织工作中存在的不足。《实施意见》强调，改革社会组织组织管理制度、促进社会组织健康有序发展，有利于厘清政府、市场、社会关系，完善社会主义市场经济体制；有利于改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理；有利于激发社会活力，巩固和扩大党的执政基础。各地各部门要站在战略和全局的高度，将其作为一项重要基础性工作抓实抓好。

第二部分“明确社会组织工作指导思想、基本原则和总体目标”。《实施意见》要求，社会组织工作要按照“一手抓培育发展，一手抓监督管理”的方针，坚持“党的领导、改革创新、放管并重、积极稳妥推进”四条基本原则，充分发挥社会组织在服务国家、服务社会、服务群众、服务行业的作用。到2020年，建立健全社会组织管理体制，基本建立现代社会组织制度，基本形成与我省经济发展相适应的社会组织发展格局。

第三部分“完善社会组织支持政策”。《实施意见》从提供公共服务、完善财税政策、加强人才队伍建设、支持参政议政、引导慈善组织发展和发挥社会组织积极作用等方面，提出了一系列扶持政策。

《实施意见》提出，要根据经济社会发展和公共服务需求，逐步扩大政府向社会组织购买服务的范围和规模，对民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目，同等条件下优先向社会组织购买。2016年12月1日，财政部、民政部印发了《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》（财综〔2016〕54号） ，要求各地采取切实措施加大政府向社会组织购买服务的力度，逐步提高政府向社会组织购买服务的份额或比例。我省相应的实施意见即将出台。

《实施意见》要求，各地要统筹整合各类资金资源，支持社会组织参与社会服务，加强社会组织能力建设，省、市、县三级要按照10％左右的比例打造品牌社会组织。要落实国家对社会组织的各项税收优惠政策，符合条件的社会组织依法享受公益性捐赠税前扣除等税收优惠政策。目前，涉及社会组织特别是公益慈善组织的税收优惠政策主要包括：非营利性组织免税政策、公益性捐赠税前扣除政策、慈善捐赠物资减免进口税收政策、公益股权捐赠减免企业所得税政策等。

在加强人才队伍建设方面，《实施意见》提出了一系列激励政策措施，尤其是明确把社会组织人才工作纳入全省人才工作体系，平等享受有关职称评聘等政策，对符合条件的给予相关补贴、纳入有关表彰奖励推荐范围。同时，要求建立社会组织负责人培训制度，每年至少开展1次对社会组织负责人及财务人员的培训活动。此外，《实施意见》还提出要在各级党的代表大会和人民代表大会中适当增加社会组织代表的人数，在各级政协安排适当社会组织名额，支持社会组织参政议政。

第四部分“培育社区社会组织发展”。《实施意见》将培育发展社区社会组织单独作为一部分，体现了对社区社会组织的高度重视，明确了社会组织发展重点将向基层延伸，要求对符合登记条件的，要加快审核办理，简化登记程序。对达不到登记条件的社区社会组织，由街道办事处（乡镇人民政府）实施管理。

《实施意见》要求，要依托街道（乡镇）综合服务中心和城乡社区服务站等设施，建立社区社会组织服务平台，为社区社会组织提供组织运作、活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。采取政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等措施，加大对社区社会组织扶持力度，重点培育为特定群体服务的社区社会组织尤其是社会工作服务机构和志愿服务组织。有条件的地方可探索建立社区社会组织孵化机制，设立孵化培育资金，建设孵化基地。鼓励社会力量支持社区社会组织发展。力争到2020年，城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织，农村社区平均拥有不少于5个社区社会组织，发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用，推动建立多元主体参与的社区治理格局。

第五部分“加强社会组织登记审查”。《实施意见》进一步细化了直接登记的范围。行业协会商会，按照《行业协会商会与行政机关脱钩实施方案》确定的范围执行；科技类，以在自然科学和工程技术领域内从事学术研究和交流活动为业务范围；公益慈善类，以提供扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救灾、助医、助学服务为业务范围；城乡社区服务类，是为满足城乡社区居民生活需求，在社区内活动的社会组织。民政部门审查直接登记申请时，要广泛听取意见，根据需要征求有关部门意见或组织专家进行评估。对直接登记范围之外的其他社会组织，继续实行登记管理机关和业务主管单位双重负责的管理体制。

《实施意见》对社会组织发起人作出明确规定，要求发起人应当对社会组织登记材料的合法性、真实性、有效性、完整性负责，对社会组织登记之前的活动负责，主要发起人应当担任首届负责人。建立发起人不良行为记录档案。发起人不得以拟成立社会组织名义开展与发起无关的活动，禁止向非特定对象发布筹备和筹款信息。党政领导干部未经批准不得发起成立社会组织。民政部门要会同相关部门及相关党建工作机构，加强对社会组织发起人、拟任负责人资格审查。

《实施意见》强化了对社会组织名称和业务范围的审查，规定对全省性社会组织和活动地域跨设区的市的社会组织要从严审批，对跨领域、跨行业以及业务宽泛、不易界定的社会组织，按照明确、清晰、聚焦主业的原则，加强名称审核、业务范围审定，听取利益相关方和管理部门意见。此外，《实施意见》对分支机构作出了禁止性规定，明确提出严禁社会组织之间建立垂直领导或变相垂直领导关系，严禁社会组织设立地域性分支机构。其中的“变相垂直领导关系”，主要指通过业务指导和部门的上下级关系进行变相垂直领导。

第六部分“严格社会组织管理监督”。《实施意见》从管理好人、管理好资金、管理好活动等方面，对强化部门联动、加强社会组织监管提出了明确的要求。《实施意见》要求，建立负责人不良行为记录档案，强化社会组织负责人过错责任追究，对严重违法违规的，责令撤换并依法依规追究责任。推行社会组织负责人任职前公示制度、法定代表人述职制度。建立民政部门牵头，财政、税务、审计、金融、公安等部门参加的资金监管机制，共享执法信息，加强风险评估、预警。各级政府及有关部门要按照职能分工加强对社会组织内部治理、业务活动、对外交往的管理。民政部门要会同有关部门建立联合执法制度，严厉查处违法违规行为，依法取缔未经登记的各类非法社会组织。对被依法取缔后仍以非法社会组织名义活动的，公安机关要依法处理。

《实施意见》对敞开社会组织的“出口”也作出了明确规定，要求对严重违反国家有关法律法规的社会组织，要依法吊销其登记证书；对弄虚作假骗取登记的社会组织，依法撤销登记；对未经许可擅自以社会组织名义开展活动的非法社会组织，依法予以取缔。完善社会组织清算、注销制度，确保社会资产不被侵占、私分或挪用。

第七部分“规范社会组织涉外活动”。《实施意见》提出，要加强对社会组织参与国际非政府组织活动的指导服务和协调管理，发挥社会组织在对外经济、文化、科技、体育、环保等交流中的辅助配合作用，在民间对外交往中的重要平台作用。同时要求，社会组织确因工作需要在境外设立分支（代表）机构的，必须经业务主管单位或者负责其外事管理的单位批准。党政领导干部如确需以个人身份加入境外专业、学术组织或兼任该组织有关职务的，按干部管理权限和有关规定报批。

第八部分“加强社会组织自身建设”。《实施意见》规定，会员大会（会员代表大会）是社会团体的最高权力机构，会员数量少于200个的，应召开会员大会履行职权；会员数量多于200个的，可按一定比例在会员中选举代表，组成会员代表大会，履行职权。落实民主选举、民主决策和民主管理，健全内部监督机制，打造权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体，独立承担法律责任。

《实施意见》同时要求，加强社会组织诚信自律建设，探索建立各领域社会组织行业自律联盟，通过发布公益倡导、制定活动准则、实行声誉评价等形式，引领和规范行业内社会组织的行为。严格执行社会团体会费管理规定，规范社会组织收费行为，严禁擅自提高收费标准，严禁巧立名目乱收费，切实防止只收费不服务、只收费不管理的现象。要进一步推进社会组织政社分开。除法律法规有特殊规定外，政府部门不得授权或委托社会组织行使行政审批。国务院及省政府决定取消的行政审批事项，原承担审批职能的部门不得通过任何形式指定交由行业协会商会继续审批。从严规范公务员兼任社会团体负责人，因特殊情况确需兼任的，按照干部管理权限从严审批，且兼职一般不得超过1个。兼职不得领取社会团体的薪酬、奖金、津贴等报酬和获取其他额外利益，也不得领取各种名目的补贴等，确属需要的工作经费，要从严控制，不得超过规定标准和实际支出。在职公务员不得兼任基金会、社会服务机构负责人。

第九部分“加强社会组织党的建设”。《实施意见》将社会组织党建工作单列一章，突出强调坚持以党建工作引领社会组织正确发展方向。《实施意见》要求，按照应建尽建的原则，采取按单位、按行业或按区域等方式，加大社会组织党组织组建力度，实现党的组织和工作全覆盖。暂不具备组建条件的社会组织，可通过选派党建工作指导员、联络员或建立工会、共青团组织等开展党的工作，条件成熟时及时建立党组织。新成立的社会组织，具备组建条件的，登记和审批机关应按照“三个同步”的要求，督促推动其同步建立党组织。

《实施意见》同时要求，社会组织党组织要紧紧围绕党章赋予党的基层组织的基本任务开展工作，保证社会组织正确政治方向。要围绕社会组织健康发展、贴近职工群众需求、突出社会组织特点开展党组织活动，深化“双比双争”活动。要加强以党组织书记为重点的社会组织党务工作者队伍建设，注重在社会组织负责人、管理层和业务骨干中培养和发展党员。

第十部分“抓好组织实施”。《实施意见》要求，各级党委和政府要把加强和改进社会组织管理工作列入重要议事日程，列入党委和政府绩效考核内容和社会治安综合治理考评体系。各级党委和政府要建立和完善研究决定社会组织工作重大事项制度。各级党委常委会要定期听取社会组织工作汇报。要建立健全社会组织管理工作协调机制，统筹、协调、指导社会组织工作，及时研究解决工作中出现的问题。各级民政部门尤其是县级民政部门要有专门机构和人员负责社会组织登记管理日常工作。要重点加强执法队伍建设，保障工作经费，确保服务到位、执法有力、监管有效。要改进执法手段，注重利用大数据、云计算等方式，加强对互联网时代社会组织的监管。

《实施意见》强调，各设区市党委和政府要结合实际做好组织贯彻落实工作。各有关部门要根据本实施意见要求和职责分工，抓紧制定落实相关配套政策措施，做好本系统社会组织改革工作。